공문서라 함은 공무원 또는 공무소가 그 명의로써 직무상 작성하는 문서를 말한다. 따라서 공무원이 작성하는 문서라도 그 직무상 작성하는 것이 아니면 공문서가 아니다. 예컨대, 공무원의 퇴직원(退職願)은 공문서가 아니다. 그 작성권한은 법령에 의하든, 내규(內規) 또는 관례에 의하든 불문한다. 공문서와 사문서의 구별의 표준은 그 내용이 공적 사항 또는 사적 사항에 있는 것이 아니고, 그 작성명의가 공무소 또는 공무원인가 또는 사인인가에 있다. 따라서 그 내용이 사인의 의사표시라도 문서의 작성명의가 공무소 또는 공무원일 때에는 그 문서는 공문서이다. 사문서에 대하여 공무원이 인준·확인한 경우에는 그 문서는 공문서가 된다. 이 죄의 행위는 위조 또는 변조이다. 위조는 정당한 작성권한이 없는 자가 타인명의의 문서를 작성하는 것을 말한다. 이를 유형위조(有形僞造)라고 하고, 이에 대하여 문서의 내용을 허위로 작성하는 것을 무형위조(無形僞造)라고 하는데, 형법은 유형위조를 원칙으로 하고, 무형위조는 예외적으로 허위공문서작성죄의 규정이 있는 경우에 한하여 처벌하고 있다. 변조는 권한 없이 이미 진정(眞正)하게 성립된 타인명의의 문서내용에 대하여 그 동일성을 해하지 아니할 정도로 변경을 가하는 것을 말한다. 예컨대, 공문서의 기간 또는 금액 등에 변경을 가하여 그 공문서의 증명력에 변경을 가하는 경우이다. 따라서 기존 공문서에 변경을 가하는 경우라도 그 본질적 부분에 변경을 가하여 전혀 새로운 공문서를 작성하였다고 볼 수 있는 경우는 변조가 아니고 위조가 된다. 예컨대, 이미 실효된 통용기간 경과 후의 정기승차권의 일자를 변경하여 이를 유효하게 한 경우에는 변조가 아니고 위조가 된다. 또, 공문서의 변조는 타인명의의 문서에 변경을 가하는 것이므로 공무원이 자기명의의 공문서에 대하여 자기 자신이 변경을 가하여도 그것은 변조가 되지는 아니하고, 경우에 따라서는 공문서 손괴죄(366조)나 허위공문서작성죄(227조)가 성립한다. 이 죄는 행사할 목적이 있어야 하는 목적범으로, 10년 이하의 징역에 처하고, 미수범도 처벌한다.